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《纽约时报》身份工程普惠印度穷人

核心提示:通过数字化连接,让国家不断壮大的发展成果惠及印度国民中的每一个个体,以此捣碎那种腐蚀印度经济成长的不平等。

来源:纽约时报
作者
LYDIA POLGREEN
发表时间:2011年9月1日
本文由“译者”志愿者 Jessie 翻译


【图:新德里,一名流动的农场工人凝视着一台虹膜扫描仪,以便记录下他的身份信息,这是印度首次正式尝试将每一位国民都当作个体来对待。】


印度卡尔达里(Kaldari)—— 安卡吉・巴伊・甘嘎(Ankaji Bhai Gangar)是一名自给自足的农民,在这个偏远的村庄,他正在排队,直到他可以看到一台闪烁着柔光的电脑屏幕,这是他生平第一次有这样的经历。


他的名字、出生年份和地址被记录了下来。在一名工作人员的指导下,甘嘎将粗糙的手指放到了一台闪光扫描仪的绿色表层,这么做为的是录下他的指纹。他凝视着一台像双筒望远镜一般摆放着的虹膜扫描仪,以便拍摄下属于他的唯一的眼睛剖面图。
这样之后,一个12位数的号码就会被指定给甘嘎,该号码让他首次获得了正式的身份认证。并附带一个拇指指纹,他就可以利用这个号码在全国的任何地方来证明其身份。即便是离家万里,凭此号码,他也可以享受社会福利,开立银行账户或者领取一部手机,在印度目前有一部分人还无法享受这些福利。

“也许我们能从中得到帮助。” 甘嘎说道。


【图:新德里,一名流动的农场工人的指纹被扫描,印度正在创建一套和公民福利相连接的全国性的身份系统。】


在这个广袤而杂乱的国度的各个地方,工作人员正在创立一套将会是全球最庞大的生物统计数据库,这是一项令人难以置信的的整合了12亿不同身份人口的浩瀚工程。但比其规模显得更为不同凡响的是背后的雄心壮志:通过数字化连接,让国家不断壮大的发展成果惠及印度国民中的每一个个体,以此捣碎那种腐蚀印度经济成长的不平等。


几十年下来,为了让穷人脱贫而付出的努力,印度散漫和低效的官僚机构已经在这上面花费了数十亿美元。但大部分的钱都被浪费掉了,或干脆只是让分布在各地村庄的穷人陷入困境,比如位于西部马哈拉施特拉邦(Maharashtra)一处偏远角落的卡尔达里,这儿的穷人依靠地方救济品生活,若他们离家外出就无法享有。

所以现在印度在尝试采用不同的方法。采用同样的曾为该国私营经济带来革新的强大技术,印度政府已经细致入微地打造出了一套技术娴熟的行政人员和程序员班子,以此来改革——或规避——过去奉行社会主义时所遗留下来的那套弊端重重的官僚体系。

“我们正在打造的是一条重要道路,”身为亿万富翁的软件大亨南丹•M•奈利卡尼(Nandan M.Nilekani)说道,政府已经敲定由他来创立印度的身份数据库“某种意义上,这是一条把每一个个体同国家相连的道路。”

对于这项创举的拥护者而言,12位数的身份号(ID)是对一个困扰已久的问题的灵巧解决方案。印度绝大多数的最贫穷民众都陷入了一套基于居住村庄的身份证明制度,这是一种抑制人口迁徙的倒行逆施,社会的流动性对于任何一个成长中的经济体都是至关重要的。

这项ID工程也有潜力去减少让印度人深为痛恨的腐败,最近几周来,受到反腐社会活动家安纳・哈扎尔Anna Hazare)的绝食抗议激励,数百万对腐败不满的印度人走上街头发动了大规模游行示威。通过在数项政府服务中引入电子传输和查验,该套识别系统将使得好贪赃舞弊的官僚很难以去盗取公众福利款项。印度总理在回应哈扎尔的要求时已多次引述这套新系统。

以新号码为基准的这套系统被称为Aadhaar或foundation,将会被用来在8秒钟时间内在全国任何地方核对任何一个印度人的身份,只需凭借同移动电话网络相连的廉价手持设备即可。

【图:“在我领取我的长期卡的同一天,我以我的名义开设了一个银行账户。”—— 穆罕默德・易卜拉欣(Mohammad Ibrahim),一名在新德里的无家可归的勤杂工。】


在一个几乎一直是以种姓、家族和宗教为元素形成的一套标准来划分身份等级的社会,Aadhaar也将会提供一种建立公民社会的捷径,它将是破天荒地把每一个印度人看作一个独立的个体。

在某种程度上,身份工程也表明了印度承认它没能够成功带领本国穷人沿着过去的道路走向康乐。印度可能是世界上第二快增长的经济体,但据政府提供的数据,它有超过四亿人生活在贫困中。将近有一半的5岁以下的儿童体重过轻。


印度费用高昂的公共福利体系是如此低效,以致于仓库充满了腐烂发霉的谷物,尽管该国的营养不良率和位于撒哈拉以南的非洲的那些国家有得一比,其中很大部分谷物在还来不及送达至一张张饥饿的嘴巴时,就早已被抽走投放到自由市场了。政府建立了众多坚固的教室,却没能对那些拿着高薪还不做好本职工作的教师加以惩罚。这些制度无法将公民的最基本需求同通过政府救济或是市场即可轻而易举获得的帮助相连接。

Aadhaar的支持者相信技术可以解决这些问题,因为它提供给人们一种同国家展开互动的方式,而不必依赖当前乃是政府服务主要把关人的地方官员。

“制度无法去改善人,”身份工程的主管人拉姆・塞瓦克・夏尔马(Ram Sevak Sharma)如是说道。“但人一定可以改善制度。有着同样缺陷的人若是生活在一套更好的制度下就将会产生更好的结果。

为了建立数据库,印度政府成立了一个极不寻常的混合机构:一个由精英官僚组建的小规模团队,他们正同硅谷(Silicon Valley)企业的经验丰富的创办人共事,还与班加罗尔(Bangalore)最受人尊敬的技术公司合作。尽管面临一项繁重的任务,这个团队却一直刻意保持精简。即便是在人员高峰的时候,也不过将是几百人一起为这项工程出力,并且私人承包商将会做录入公民信息的大部分工作。奈利卡尼说,这项工程将会向每个Aadhaar号码分配3美元,到目前已经下发了3亿美元。整个程序会是免费和自愿性质的。

到目前为止,任务执行的细微足迹和看起来很技术性的使命得以让工程免于引发过多的关注。正如这儿的信息技术产业当初是躲在那些倾向于抑制私营企业的官僚的鼻孔下暗地里发展壮大的,身份数据库则正静悄悄地将它自己嵌入到印度的官僚结构内部,即便其它改革印度政府和经济体制的尝试已经暂缓了。

沿用了一个世纪之久的劳动和土地法制约了产业发展和流动性,使得建立工厂和创造就业机会变得十分艰难。对外国投资的限制保护了做小生意的零售商和国内产业,但也妨碍了可以促进农业现代化的投资。然而,试图去改变这些规则的努力则往往败于既得利益的阻力。


迄今为止,身份数据库只遇到了零星的反对。隐私监管机构担心身份号码将会被一个对公民自由毫不在乎却爱窥探的政治集团滥用左派人士担心,该数据库将会导致国家在扶贫中所起到的作用遭到侵蚀。但是,那些倚仗现行制度的不透明性而壮大起来的强大而腐败的官僚、政客和商人还未有公开加以反对,不过一旦对他们行事方式的挑战变得很明显时,他们几乎肯定会公开出来反对这项新制度。

印度的身份数据库在数据流上将会超越世界上现存最大的生物统计数据库,也就是用于管理签证的“美国访客和移民身份显示技术”(US-Visit)项目,其存有大约一千万人的资料。要将全部12亿印度人登记在册,这个系统将得去收集12亿指纹和扫描24亿虹膜。这是一个规模浩繁的项目——有别于治理全球最大的民主国家所面临的挑战。

【图:“政府现在给我们发放了这张卡,它也曾将我们赶出棚屋让我们被迫流落至街上。”——哈莉玛(Halima),德里的送水工,和儿子阿斯弗(Asif)在一起。】

从心出发

附带着外观为喜庆色彩的齐胸高的网格式斗室,这办公室套间会是属于一家新创办的高科技企业,在欣欣向荣的班加罗尔还有很多这样的其它企业。在塔奇斯通大厦(Touchstone Building)二楼,一座离交通拥堵的环形路不远的并不突出的技术商务花园office park )的一角,政府自身的启动工作已着手开始进行。

在一间玻璃墙会议室中,休假中的银行家们正在谋划如何去运用Aadhaar和手持移动技术,以便在不加盖一砖一瓦的情况下将银行业务架设到印度的600,000个村庄。


在另一间会议室,程序员们研究出了如何让Aadhaar的开放式软件架构被用来建立一套类似于谷歌(Google)和苹果(Apple)所开发的生态系统,方法就是把号码嵌入到生活的各个方面。
这可以省去不计其数的官僚文书和残存的“许可证制度”(
Licence Raj),它们构成了印度封闭经济年代居于主宰地位的老旧制度。每当印度人想要找政府办点事时,他们几乎都会面临重重障碍——驾驶执照、粮食补贴、出生证明。实现系列制度的数字化将会清除层出不穷的贪污机会。

这并非一间典型的政府办公室。这里没有手捧成堆用绳子捆绑着的布满灰尘的纸质档案而拖着脚步穿行于办公室之间的戴着尼赫鲁帽的雇工。 对技术公司员工而言,穿着标准制服——卡其裤和Polo衫——在社交礼仪上显得很有必要。

运作这项工程就显得像是开办一家新公司,因为它的负责人是印度最著名企业的联合创始人奈利卡尼。1981年,他连同六位同僚集资10,000卢比,折合1,100到1,200美元,创办了这家外包巨头信息系统技术公司(Infosys)信息系统技术公司现已成长为一家资产达300亿美元并在全球各地拥有130,000雇员的公司。奈利卡尼从一位社会主义年代的纺织厂经理的儿子一跃成长为全球知名的亿万富翁的人生道路鼓舞了无数的印度人。

两年前,当政府决定去创建身份数据库时,奈利卡尼辞掉了作为信息系统技术公司董事长的职务,进而把精力放在监督这项政府业务的进展上,此举是在印度人的公共生活中树立了一条从商业到政府的不寻常路径。

“我是一名融入到了这个体制内的企业家,”他在新德里的办公室接受采访时如是解释说。

一名商人会对国家治理有这样的想法在从前是难以想象的。奈利卡尼今年56岁,在他成年那时,印度所有的私有产业都会在实施“许可证制度”为特色的政府规管的重重重压之下喘不过气来。这意味着下海创业在当时几乎是不可能之事。对一个生活于20世纪70年代并有着高级证书的年轻人而言,出国到一家私企工作或是在精英汇聚的行政服务部门任职将会是两项最诱人的选择。

奈利卡尼也是另外一家优良企业的创始会员,创办当时正值1980年代,为数不多的来自印度顶尖技术学校的富有聪明头脑的毕业生纷纷在班加罗尔创立自己的公司。

随着时间的推移,印度的技术精英不只是改变了印度,而且改变了世界,该国向硅谷和其它地方输送了众多聪明睿智的工程师。印度已成为面向世界的后台管理系统,不仅处理顾客服务呼叫和保险理赔,而且还为投资银行撰写法律简报和做定量分析。


但即便印度的技术班子让全球商务在效率和收益方面显得更可观,但是他们却未能被吸入到印度的政治肌体中。

在2008年,奈利卡尼出版了《想象印度》(Imagining India)一书,这是一部唯理论作品,他在书中阐明了一套他认为的可以为印度带来变迁的想法。它是这里的畅销书,讲述的是处世策略,如果一名美国商人欲追求高级公职,他可能会写这样的书。但是,印度喧嚷的政治制度哪里会容得下奈利卡尼这样的人。

“这里不是美国,可以让一个在前一天还身为一家大型公司首席执行官(C.E.O. )迈克尔・布隆伯格(Michael Bloomberg)在第二天就被选为纽约市长,”奈利卡尼这么写道。“ 当上企业家也自然而然地让我进入印度政坛的可能性变得微乎其微,也使得我成为了草根大众浮夸的对象。

由于持续数十年的社会主义政治,对民营企业的深深的质疑在公众生活中蔓延开来。各政党等级分明,并依照家族、宗教和种姓这些界线来组建,这样一来,像奈利卡尼这样的人想要赢得选举是几乎不可能的事。

尽管如此,他仍渴望为社会服务,当国民大会党(Indian National Congress)在2009年再度胜选并组建了一个牢固的执政联盟后,他的机会来了。拉胡尔・甘地(Rahul Gandhi)是印度第一政治家族里精于技术的后代,还是据推测的候任总理,他希望奈利卡尼能加入到政府当中。

据一名熟悉甘地见解的高级政府官员所说,起初,甘地请求奈利卡尼去改变功能失调的教育官僚机构。但甘地的母亲和国大党领袖索尼亚・甘地(Sonia Gandhi)以及总理曼莫汉・辛格 (Manmohan Singh)推断出,如此之举将会引发轩然大波。

当政府决定去创立独特的身份识别系统时,奈利卡尼欣然接受了这项任务。尽管他的职位将达到内阁成员级别,但他将是负责一个小型而似乎还有些神秘的政府机构。甘地家族和辛格推定,没有人会留意到他正致力于一项革命性的工程。

“民众全然不会意识到这种东西可用来干什么,”一名从事于该套身份系统工作的政府高级官员说道,他不愿透露自己的姓名,因为就牵涉范围而言这项工程面临的是一个需要谨慎处理的课题。 “不熟悉技术的人难以理解这项工程的宏大性。

【图:“我们正在打造的是一条重要道路。某种意义上,这是一条把每一个个体同国家相连的道路。”——南丹•M•奈利卡尼(Nandan M.Nilekani),全国性的ID工程的领头人。】

抵制

不出所料,一些人视这种集中式的身份数据库的概念为一个反乌托邦梦魇。隐私权倡导者声称政府将使用它来跟踪公民,在一个政府为了追踪潜在恐怖分子而实施广泛的窃听和监视的国家,它会引发严重的担忧。

印度缺乏用来保障个人隐私的健全法律条文,不过奈利卡尼和其他人已经在敦促尽快让严格的法律条款获得通过,以便对政府收集的信息的使用加以管理。该数据库已经被设定为尽量包含更少量的信息——只含有姓名、出生日期、性别和地址。无论是谁在使用这号码来确认任何一个人的身份时,数据库只会回答“是或否”(yes-or-no)。

一些有影响力的评论家认为身份系统不仅代价高昂——划拨给下一个财年的预算为3.26亿美元,并且这个项目的搭建需要花费十年时间——而且显得没必要,因为存在着更简便的方法去抑制反贫穷项目中存在的腐败。通过实施智能卡制度,印度中部的恰蒂斯加尔邦(Chattisgarh)已经极大地减少了粮食补贴发放过程中的浪费和欺诈行为。

“这是一个可以寻求的问题解决方案, ”致力于公民自由的律师乌莎・拉曼纳森(Usha Ramanathan)这么说道。


由于Aadhaar会被直接和一个银行帐户绑定,一些社会活动家因此怀疑政府正在寻求用直接的现金转移取代现行的免费福利制度——像分发粮食和政府创造的就业机会。一些立场偏左的人反对这样一种转变,因为他们认为从公众的储蓄账户里提取现金会引发强烈抵制,并削弱人们对相关扶贫项目的支持。

但是,这个工程已经得到了印度最高层官员的不同寻常的支持度。当程序启动时,辛格总理和国大党的左倾领袖甘地夫人出席了仪式。国家咨询委员会(National Advisory Council)是一个就社会政策向甘地夫人提供建议的参谋团,其中有几名有影响力的成员对此工程保持谨慎态度,但他们的建议被甘地夫人驳回了。

“甘地夫人已经正式同意对我们所提出的系列问题加以讨论,”委员会成员兼活动家哈什・曼德(Harsh Mander)说道。 “不过,这时候她说道,‘不,我们将继续向着这个概念前进。’”

【图:老旧的福利体系让像卡尔达里这样的村庄的穷人陷入绝境。】

隐形人

在散发出恶臭的亚穆纳河(Yamuna River)沿岸边的一条高架路下面,背靠着新德里这座城市的阴凉处,无家可归者排成一行,等待着公开发出他们的声音。

穆罕默德・贾利勒(Mohammed Jalil)是一名黄包车夫,他刚洗过的头发梳得很整齐,穿着他最好的衬衫,在一台电脑屏幕后面显得有些坐立不安,正在等候参与登记以便获取一个Aadhaar号码。

尽管人生的过半光景都是在德里度过的,贾利勒倒不如不要继续生存于此了。他无家可归。二十年来,他一直都是一名黄包车夫,任务就是将十分粗重的大批量的木制家具从一个市场运往这个城市的一个又一个家庭,每月收入大约有100美元。印度的劳动力是如此廉价,以至于把人当驮马使用显得比消耗化石燃料更合情合理。

他离开了位于贫困的北方邦(Uttar Pradesh)的村庄,希望去找到比靠耕种一丁点儿田地更好的谋生方式。但缺少身分证明文件成为了一个根本性的障碍。“当我第一次来到德里时,我想我会赚大钱,然后在家乡盖一栋房子和让我的孩子们得到教育,”他如是说道。

但他没有银行账户,这使得攒钱变得很困难。当他的一个孩子生病了,他从一个放债人那里得到了一笔高利贷。像他这样的穷人是有资格领取食物、住房和医疗保健方面的补贴的,但他却无法得到这些福利。


贾利勒希望Aadhaar将准许他去开设一个银行帐户。凭借Aadhaar,他可以得到驾驶证和一部手机。


“这将会给我一个身份,”他说道,这时还对着计算机站做了一个手势,他刚刚在这里完成了登记。 “这将表明,我是一个人,我还活着,我还生活在这个星球上。它将证明我是一个印度人。”

贾利勒的号码尚待抽选出来,但他在等待着。


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